Raad van State kritisch op voorstel om KDW uit de wet te halen

Met het wetsvoorstel wil het kabinet de KDW in de Omgevingswet vervangen door sectorale emissiedoelen die worden vastgelegd in een wettelijk verplicht programma: een overgang naar doelsturing. Op die manier verlegt het kabinet de focus van sturen op stikstofneerslag naar sturen op stikstofuitstoot. Binnen de politiek en de agrarische sector bestaat hiervoor een groot draagvlak.

In oktober heeft het kabinet het voorstel naar de Afdeling Advisering van de Raad van State gestuurd voor een spoedadvies. De raad heeft maandag het advies gepubliceerd en plaatst een aantal kanttekeningen. Zo vindt ze de nieuwe formulering om voor 2035 de uitstoot van stikstof te verminderen 'te vrijblijvend'. Ook missen er kaders of eisen voor concrete (bron)maatregelen om tijdig verdere verslechtering van de natuur tegen te gaan en natuurherstel te bereiken.

De Raad van State adviseert de regering dan ook om in het wetsvoorstel duidelijk te maken hoe wordt bijgedragen aan de aanzienlijke natuurherstelopgave. 'Dat herstel is nodig om te voldoen aan de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn', aldus de raad.

De Vogel- en Habitatrichtlijn verplicht lidstaten om de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen voor het behoud of herstel van de gunstige staat van instandhouding van beschermde habitats. Daarnaast verplicht deze richtlijn om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van beschermde habitats niet verslechtert.

Doelsturing

Een aanleiding voor het wetsvoorstel is dat de regering de focus wil verleggen van sturen op het terugdringen van de stikstofdepositie naar het terugdringen van de emissie. 'De keuze om over te gaan op een andere systematiek is aan de wetgever', stelt de Raad van State. 'Maar daarbij moet wel goed worden gemotiveerd dat het nieuwe systeem voldoet aan de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn.'

Deze motivering is in het huidige wetsvoorstel volgens de raad niet overtuigend. Er wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel bijvoorbeeld geen inzicht gegeven in de opzet en effectiviteit van het beoogde systeem en de gevolgen ervan voor bedrijven.

Ten tweede is volgens de raad niet gemotiveerd waarom het voor een emissiegestuurd systeem nodig is om de huidige omgevingswaarden uit de wet te halen. 'De Omgevingswet biedt op dit moment al voldoende ruimte voor zo'n systeem', constateert de raad. Het advies aan de regering is om de gewenste systeemverandering op deze punten beter te onderbouwen.

Waarborgen

De Raad van State mist ook de benodigde waarborgen dat de stikstofemissie daadwerkelijk omlaag gaat. In het voorstel staat alleen dat in 2035 een aanzienlijke vermindering van de emissie van ammoniak en stikstofoxiden moet zijn bereikt. De uitwerking van deze wet is afhankelijk van een nadere nog vast te stellen regeling en de invulling van het programma.

Deze opzet verdraagt zich niet goed met het verslechteringsverbod. Dit verbod vergt tijdige én preventieve maatregelen zodra een verslechtering van de natuur dreigt, stelt de Raad van State. Het voorstel schuift verplichtingen in de tijd vooruit en formuleert een open einddoel. De raad adviseert in het voorstel waarborgen op te nemen voor de aard en inhoud van te treffen maatregelen met het oog op natuurherstel en voor het tijdig nemen daarvan.

Het landbouwministerie meldt het advies te gaan bestuderen om te bekijken hoe de opmerkingen van de Raad van State kunnen worden meegenomen in de verdere uitwerking van het voorstel. Het kabinet bespreekt het advies in het nieuwe jaar, evenals het vervolgproces en een eventuele aanpassing van het wetsvoorstel. Duidelijk is wel dat het kabinet de huidige wettelijke doelen en het bijhorende tijdspad onhaalbaar acht.

Daarnaast zijn de huidige doelen bewegelijk en dat vindt het kabinet onwenselijk. Daarom wil ze de huidige doelen, die zijn gebaseerd op de KDW, vervangen door een wettelijk programma met nieuwe, op uitstoot gerichte stikstofdoelen. Dit programma zal doelen en maatregelen bevatten die eerder in het Start- en Vervolgpakket van de Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel (MCEN) stonden.

Broze relatie

Belangenorganisatie Agractie ziet in het advies van de Raad van State het eigen oordeel terug. Naar aanleiding van de stikstofplannen van het kabinet zegt de Raad van State nu dat de relatie tussen emissie en natuurherstel broos is. Daarom wil Agractie niet sturen op emissie.

Agractie vindt dat moet worden gestuurd op de Staat van Instandhouding (SVI): 'Als het om natuurkwaliteit te doen is, moet daar ook op gestuurd worden. Daarin geeft de Europese Natuurherstelwet al een richting. Daarin zijn al SVI-doelen opgenomen. Nederland kan dat zo implementeren in wetgeving. Het is jammer dat er zoveel tijd verloren is gegaan.'